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户籍改革破冰:有档次之差 无身份之别

时间:2014-08-12 08:54 来源:澎湃新闻 作者: 点击量
                          

公元2014年7月30日,国务院公开发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(下文简称《意见》),宣布取消农业和非农业户口,建立城乡统一的居民户口。困扰了中国半个多世纪的城乡二元户籍制度,就此寿终正寝。
消息一出,在街头巷尾引起热议。无他,事关13.5亿人每天的日出而作,日落而息,没有小事情的。和前一天的另一重要消息,即中共中央决定对周永康立案审查相比,户籍改革看起来没有那么戏剧化,但同样会深刻影响中国未来的社会生态,影响这个国家的未来走向。
概括起来,这次的户籍改革《意见》中,最重要的是如下四条:
(一)取消农业和非农业户口,建立城乡统一的居民户口;
(二)非居民实行居住证制度,以居住证为载体提供基本公共服务,扩大基本公共服务覆盖面,居住证是非居民向居民过渡的中间工具;
(三)落户政策上,全面放开小城镇落户,有序放开中等城市落户,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模;
(四)推进农村土地的确权、流转,探索农村集体收益的分配方式,保护农民“三权”,现阶段不得以放弃“三权”为农民进城落户条件。
第一条取消了名义上的城乡户口差别,贴在人们身上的“身份”标签,就此成了历史,这是个巨大的进步。第二条也很重要,因为勾勒出了一条实现城乡户口实 质上统一的可行的路径。户籍不仅是一个标签,更代表着居民在养老、医疗、住房、教育、就业等各方面公共服务上的巨大差别。公共服务均等了,才是实质上的公 平。
第三、四条则是点出了这次户籍改革思路中的两大要点,也是户改的两大难点。其一,是因地制宜、稳妥推进,区别对待大中小城市。其二,是切实保护农民利 益,防止个别地方强迫农民以放弃“三权”(土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权)为进城落户条件,导致社会不安定,并探索农村产权流转、集体收 益分配的合理、有效形式,以此润滑、促进户籍改革。篇幅所限,本文讨论前两点,后两点另文讨论。
  漫长的56年
说起这户籍制度,乃是亿万农民的心酸事。想当初,农民拿着镰刀锄头跟共产党闹革命,上不了战场的,抗着扁担、推着独轮车支援前线。共产党也不含 糊,1949年解放,紧接着就土改,把地分给农民,兑现了革命承诺。四亿农民说:这次跟对人了,就像姑娘嫁对了人,以后有好日子过了。
农民不仅分了地,还可以进城谋生。1954年开国立宪,第90条明文规定公民有“迁徙的自由”,也就是说大家可以在全中国跑了,不用再领“良民证”了。宪法乃立国根本大法,白纸黑字这么写着,带头大哥太够意思了。
据考,1954-56年全国全国迁移人口达7700万,包括大量农民进城。为啥这么多人往城里跑?无他,人往高处走。具体说,农村有很长时间的农闲, 城里有工作机会,日子也会好一点,这样正好一拍即合。何况,城里日子可能不止好一点,而是好很多。倘若看看后来的城乡差距,这一点会很清楚。
7700万的人口迁移规模,值得大书特书,名副其实是建国以来的第一次农民工浪潮,甚至在当时历史上也是最大的一次。要知道,1954年全国人口才6 亿,其中至少六、七千万是1949年以来的新生儿,城里人和军人再去掉5000万的话,5岁以上的农村人口也就不到5亿,青壮年劳动力就更少。也就是说, 不到6个人里面就有一个人进城。按规模,近8000万的迁移人口很大概是前无古人的。按在所有农民中的比例,这和现在2亿多农民工进城有得一拼。
全国人口这么流动,各方面的压力肯定有的。就业怎么安排?工厂能一下子招这么多人嘛?找不到工作的会不会街头流浪?会不会造成治安问题?城市交通够用吗?电力、自来水供得上吗?粮食够吃吗?农民进城了,农村的地谁来种?会不会误了农时?
那时候,虽然也有一些“城里人”,但其实脱离“泥腿子”也都没几天。全国从上到下,其实大都是农民,对于工业生产、城市管理这些新生事物,都是两眼一抹黑,谁也不懂的。客气一点,是在摸索中前进。朴素的经验,是“手里有粮,心里不慌”,不能“误了农时”。
怪不得,限制人口迁移的政策马上就来了,而且一来就是一大堆,直到城乡户籍壁垒高高竖起。翻查资料的话,从1955-57年,政府先后发布多个文件, 内容包括“建立经常户口登记制度”、“防止农民盲目流入城市”、“制止农村人口外流”,实际上就是限制农民进城。1958年1月9日,全国人大常委会通过 了《中华人民共和国户口登记条例》,规定农民进城,必须持有城市招工的录用证明,学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入证明。这样,户籍壁垒实 际上制度化、可操作化了。到了1961年,国家动员2000万城里人回乡,城乡壁垒实际上已经高高筑起了。等到1975年修宪,“迁徙自由”被正式拿下, 自然也就波澜不惊了。
仔细再翻历史资料的话,其实限制农村人口进城的公开政策从1952年就开始出了。那时,随着我国进入大规模经济建设阶段,城市就业机会增加,农闲时大 量农民涌入城市与工矿区。于是,各地劳动部门告急,这么多人来了怎么办?限制农民进城的政策就应运而出了。当时的提法,是“劝止农民盲目流入城市”。“盲 流”一词,由此而来。可以推断的是,在1958年以前,这些政策的态度应该不是“禁止”,而是“说服”,“限制”,执行上是有弹性的,否则不能解释 1955-57年间大规模的人口迁移。
历史回头看,城乡户籍分割的确立,从1954年9月立宪到1958年1月户口登记条例出台,也就不到4年的时间。从1952年计算,也就用了6年。可是打破这一分割,却用了漫长的56年。
这不奇怪。一种制度一旦建立,就会有持续存在的惯性,改起来很难的。正因为如此,这次的户籍改革才值得大书特书。改革开放以来,我们先后经历了“乡镇 企业异军突起”,“自带口粮进城”,和1990年代代以来的亿万农民工进城。这几件事情,都是改变中国经济版图的大事。换一个角度看,这些都是巨大的经济 力量对户籍藩篱的冲击。可是直到今天,城乡分割的户籍制度一直存在,城乡居民在养老、医疗、住房、教育、就业方面的待遇显著不同,劳动力的流动也一直不太 顺畅。
这次的国务院文件,标志着户籍改革正式破冰。至少,农业和非农业户口的“身份之别”是取消了。这“名义”上的平等,本身就是个了不起的成就。下一步的任务,是实现户籍承载的基本公共服务的均等化。 石家庄装饰装修网

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